Daftar Isi Buka

Cekricek.id — Yang berpindah dari Brasil ke luar negeri bukan uangnya. Yang berpindah adalah cara kerjanya: bagaimana menentukan siapa yang berhak menerima bantuan, bagaimana mendaftarkan penerimanya, bagaimana memantau dan mengevaluasinya. Delegasi asing datang, mengikuti kunjungan studi dan pelatihan, lalu pulang membawa desain program yang bisa dibongkar pasang. Dan pada akhirnya bukan hanya negara-negara Amerika Latin dan Afrika yang mengadaptasinya. Italia dan Portugal pun ada dalam daftar itu.

Perjalanan Bolsa Família, program bantuan tunai bersyarat andalan Brasil, ditelusuri Anita Afriani Sinulingga, Asrinaldi, Muhammad Saeri, dan Aidinil Zetra — tiga di antaranya dari Program Doktor Studi Kebijakan Universitas Andalas, Padang, dan satu dari Departemen Hubungan Internasional Universitas Riau, Pekanbaru — lewat artikel Exporting Welfare: Social Policy as Foreign Policy in Brazil and the Global South (Mengekspor Kesejahteraan: Kebijakan Sosial sebagai Kebijakan Luar Negeri di Brasil dan Global Selatan), yang terbit dalam Andalas Journal of International Studies Vol. XV No. 1 pada 2026.

Program kemiskinan yang berubah menjadi kartu nama diplomatik

Bolsa Família sudah menjadi salah satu program kebijakan sosial utama Brasil sejak pertengahan 2000-an. Di dalam negeri, ia dikenal sebagai program pengentasan kemiskinan. Yang jadi persoalan penelitian ini adalah babak berikutnya: bagaimana sebuah program bantuan sosial dalam negeri bisa masuk ke praktik kebijakan luar negeri sebuah negara Global Selatan.

Reputasinya memang tinggi. Merujuk laporan Bank Dunia 2013, keempat penulis mencatat program itu masuk tiga besar dunia dalam hal keberhasilan menurunkan kemiskinan dan memperbaiki kesejahteraan rumah tangga miskin dan rentan. “Presiden Bank Dunia Jim Yong Kim telah menyebut program itu sebagai model global ‘pertama di dunia’ untuk pengurangan kemiskinan, yang juga membantu Brasil menghadapi sejumlah pembunuh terbesarnya seperti tuberkulosis dan AIDS,” tulis Anita Afriani Sinulingga dan rekan-rekannya. Kalimat itu diterjemahkan dari bahasa Inggris, dan angka serta penilaian di dalamnya bersumber dari dokumen Bank Dunia tahun 2013 yang mereka rujuk — bukan penilaian terbaru.

Reputasi saja, menurut mereka, tidak cukup. Pertanyaan yang diajukan artikel ini ada dua: lewat saluran apa sebuah kebijakan sosial dalam negeri bisa berubah menjadi praktik kebijakan luar negeri negara Global Selatan, dan bagaimana perubahan di dalam negeri maupun di dunia internasional memengaruhi bentuk, kadar, serta makna perpindahan kebijakan itu.

Dua jalur: yang dikemudikan negara dan yang berjalan sendiri

Jawaban yang mereka susun berbentuk dua pola yang saling menyambung. Pola pertama adalah policy transfer atau alih kebijakan yang terkoordinasi: negara yang mengemudikan. Kementerian sosial, badan-badan teknis, dan para ahli program Brasil digerakkan ke panggung internasional lewat kerja sama teknis, pelatihan, kunjungan studi, dialog kebijakan, dan berbagi rancangan program. Yang ditransfer bukan slogan pengentasan kemiskinan, melainkan pengetahuan administratif dan perkakas teknis: desain program, penentuan sasaran, pendaftaran penerima manfaat, pemantauan, evaluasi, dan pelaksanaan. Barang-barang itulah yang bisa dipelajari dan dimodifikasi delegasi asing.

Pola kedua adalah policy diffusion atau penyebaran kebijakan yang lebih tidak langsung. Ketika keterlibatan negara Brasil melemah, program itu tidak lenyap dari perbincangan kebijakan global. Organisasi internasional, bank pembangunan, komunitas ahli, dan jaringan kebijakan terus mengangkat logika program tersebut lewat laporan, ringkasan kebijakan, kegiatan pelatihan, dan kerja sama teknis. Di jalur kedua ini, yang lebih terlihat adalah pembelajaran, peniruan, dan adaptasi selektif, bukan orkestrasi negara.

Naik bersama satu pemerintahan, surut bersama yang lain

Kadar keterlibatan negara berubah menurut waktu. Menurut keempat penulis, alih kebijakan yang terkoordinasi mencapai puncaknya hanya ketika empat hal berjalan seiring: reputasi kebijakan di dalam negeri, koordinasi birokrasi, dukungan koalisi domestik, dan prioritas kebijakan luar negeri. Keselarasan itu paling kentara pada masa ekspansi kerja sama Selatan-Selatan, saat kebijakan sosial menjadi bagian dari agenda diplomatik Brasil secara keseluruhan.

Perubahan politik dan pergeseran arah kebijakan luar negeri kemudian mempersempit ruang promosi langsung oleh negara. Merujuk Waisbich, Luiz, dan Faria (2022), keempat penulis menyebut jalur itu sebagai naik dan turunnya peran Brasil sebagai “pengekspor kebijakan” dari masa Luiz Inácio Lula da Silva ke masa Jair Bolsonaro. Porto de Oliveira dan Milani (2022) yang juga mereka rujuk menegaskan hal serupa: profil ekspor kebijakan Brasil bergantung pada lingkungan politik dan kelembagaan, bukan semata pada kualitas teknis programnya.

Karena itu, tulis mereka, alih kebijakan hanya bisa dipahami dalam kerangka waktu tertentu. Ia menuntut bukan sekadar kebijakan dalam negeri yang termasyhur, melainkan juga negara yang sedang berkuasa dan berkehendak mendorongnya ke luar negeri.

Ketika bank pembangunan dan jaringan ahli mengambil alih

Ketika negara mundur, perantara maju. Merujuk Diane Stone (2008) serta Stone dan Moloney (2019), keempat penulis menempatkan organisasi internasional, badan pembangunan, dan jaringan pengetahuan sebagai pihak yang menentukan model kebijakan mana yang dianggap kredibel dan layak dipindahkan. Dalam kasus Bolsa Família, para perantara itulah yang menautkan pengalaman perlindungan sosial Brasil dengan agenda pengurangan kemiskinan, ketahanan pangan, dan perlindungan sosial global.

Ada pula penjelasan lain yang mereka pakai: teori instrument constituencies dari Béland, Rocco, dan Waddan (2018), yaitu kelompok aktor yang mendukung, menyempurnakan, dan mengadvokasikan satu instrumen kebijakan lintas konteks. Menurut kerangka ini, menyebarnya bantuan tunai bersyarat bukan semata karena pemerintah saling meniru, melainkan karena ada banyak pendukung instrumen itu yang meyakininya sebagai cara paling pas menangani kemiskinan dan persoalan perlindungan sosial.

Konsekuensinya berdua arah. Perantara membuat program itu lebih mudah dipahami dan lebih efektif disebarkan, tetapi sekaligus mencabut kendali atas maknanya dari tangan kelas politik Brasil. Nama “Bolsa Família milik Brasil” perlahan larut ke dalam kumpulan global program bantuan tunai bersyarat dan perkakas perlindungan sosial lainnya.

Dari proyek politik menjadi praktik terbaik

Perubahan makna itu, menurut keempat penulis, adalah bagian paling penting dari cerita. Di Brasil, Bolsa Família adalah lambang keberpihakan negara pada persoalan kemiskinan, hak asasi manusia, dan inklusi sosial, sekaligus bukti kapasitas negara. Begitu dikenal di luar negeri, ia lebih banyak dibicarakan dalam bahasa teknis: alat perlindungan sosial bersasaran, atau praktik terbaik dalam program bantuan tunai bersyarat. Pengemasan teknis itu memudahkan program tersebut dipakai lintas sektor kebijakan, tetapi juga menjauhkannya dari konteks sosial-politik yang melahirkannya.

Program juga tidak berpindah utuh. Negara penerima memungut sebagian unsur dan mengubah sisanya — sistem penentuan sasaran, persyaratan penerima, mekanisme pembayaran, pengaturan pemantauan, sampai pembagian tanggung jawab antarlembaga — sesuai kapasitas administratif, prioritas politik, dan sumber daya masing-masing. Di titik inilah keempat penulis menempatkan aktor lokal sebagai penentu. “Tanpa aktor internal, alih kebijakan tetap merupakan latihan yang agak kosong dan tidak lebih dari sekadar wacana,” tulis mereka. Kutipan itu diterjemahkan dari bahasa Inggris.

Daftar tempat yang mereka sebut memperlihatkan arah yang tidak selalu terduga. Peredaran Bolsa Família, tulis keempat penulis, paling lekat dengan kerangka kerja sama Selatan-Selatan, terutama di Amerika Latin dan Afrika. Namun aktor dan lembaga lokal yang memutuskan mengadaptasi model itu setelah bersinggungan dengan pengalaman Brasil, sebut mereka, berada di Italia, Portugal, Tanjung Verde, Mozambik, dan sejumlah negara lain. Artinya dua negara Eropa ikut menimbang model yang lahir dari sebuah negara Global Selatan. Para aktor lokal itu diposisikan sebagai penengah dan penerjemah, yang lewat adaptasi membuat instrumen tersebut cocok dengan konteks sosial-politik mereka sendiri, sekaligus mengubah dan mencampur model aslinya.

Kesimpulan yang mereka tarik pun dijaga agar tidak berlebihan. Kasus Bolsa Família, tegas mereka, tidak boleh dianggap bukti bahwa penyebaran kebijakan selalu menghasilkan pengaruh. Sebaliknya, mereka menutup dengan rumusan yang lebih hati-hati: “kebijakan luar negeri berbasis kebijakan adalah proses multifaktor yang tidak dapat dipisahkan dari agenda politik domestik sebuah negara dan kapasitas kelembagaannya untuk melaksanakan serta mempertahankan sebuah kebijakan dari waktu ke waktu.” Kutipan ini juga diterjemahkan dari bahasa Inggris.

Perlu dicatat bagaimana temuan itu dihasilkan. Ini studi kasus kualitatif dengan penelusuran proses, dan datanya berasal dari analisis dokumen serta literatur sekunder: materi resmi kebijakan sosial dan kerja sama internasional Brasil, catatan kerja sama, laporan dan ringkasan kebijakan organisasi internasional, ditambah kajian akademik yang sudah ditelaah sejawat. Tidak ada wawancara dengan pejabat atau penerima manfaat, dan artikel ini tidak mengukur apakah adaptasi di negara-negara penerima berhasil menurunkan kemiskinan di sana. Penulisnya juga tidak memuat bagian keterbatasan penelitian, sehingga pembaca perlu membacanya sebagai rekonstruksi jalur peredaran kebijakan, bukan evaluasi dampak.

Yang mereka tawarkan pada akhirnya adalah satu kerangka analisis dengan empat sumbu: aktor, saluran, mekanisme, serta penerjemahan dan adaptasi. Kerangka itu dipakai untuk membaca bagaimana sebuah program bantuan sosial berpindah, siapa yang membawanya, lewat jalur apa, dan berubah menjadi apa setibanya di tempat baru.