Cekricek.id — Pada 13 November 2017, 23 negara anggota Uni Eropa membubuhkan tanda tangan di satu lembar pemberitahuan bersama. Dua negara menyusul kemudian, sehingga jumlahnya menjadi 25. Sebulan berselang, Dewan Eropa resmi meluncurkan kerja sama itu dengan nama Permanent Structured Cooperation atau PESCO — kerangka kerja sama pertahanan permanen antaranggota Uni Eropa. Dari 28 negara anggota saat itu, tiga tidak ikut: Denmark, Malta, dan Inggris. Alasan ketiganya sama sekali berbeda satu sama lain, dan justru perbedaan itulah yang diteliti.
Penelusuran tersebut dipaparkan Agung Permadi, Yusran, dan Syahrul Awal dari Program Studi Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Kajian Global, Universitas Budi Luhur, Jakarta, lewat artikel The Dynamics of Security Issues in the European Region: A Case Study of the Formation of Permanent Structured Cooperation (PESCO) (Dinamika Isu Keamanan di Kawasan Eropa: Studi Kasus Pembentukan PESCO), yang terbit dalam Andalas Journal of International Studies Vol. XV No. 1 pada 2026.
Ancaman yang berubah bentuk
Menurut ketiga penulis, sejak awal 2010-an tantangan keamanan Eropa berpindah wujud. Yang datang bukan lagi semata pasukan dan tank, melainkan gelombang pengungsi akibat perang saudara Suriah dan runtuhnya negara Libya, serangan siber, kampanye disinformasi, perang hibrida, dan terorisme lintas negara. Puncak arus migrasi pada 2015 menekan sistem administrasi negara-negara Eropa dan memicu perselisihan internal Uni Eropa soal solidaritas dan pembagian beban, sekaligus memberi angin bagi pandangan populis serta Eurosceptic di sejumlah negara anggota.
Baca juga: Ketika Haji Merah Menyerang Muhammadiyah dari Mimbar dan Koran
Lalu datang 2014. Rusia mencaplok Krimea, dan bagi negara-negara Baltik serta Eropa Timur yang punya sejarah hubungan bermasalah dengan Moskow, peristiwa itu menghidupkan kembali ketakutan lama pada ancaman teritorial klasik. Uni Eropa dan NATO merapatkan kerja sama dan menggeser kekuatan lebih dekat ke perbatasan Rusia. Di dalam rumah sendiri, Brexit mencabut satu kekuatan militer besar sekaligus anggota tetap Dewan Keamanan PBB dari arsitektur keamanan internal Uni Eropa.
Fondasi hukum untuk kerja sama pertahanan semacam PESCO sebenarnya sudah lama tersedia lewat Traktat Lisbon, khususnya Pasal 42 ayat 6 dan Protokol 10. Yang lama tidak ada, tulis ketiga penulis, adalah kemauan politiknya. Sejumlah negara anggota khawatir kebijakan pertahanan yang mandiri justru melemahkan peran NATO. Kekhawatiran itu ditanggapi langsung dalam artikel tersebut. “Berbeda dari NATO, PESCO bukan pengganti aliansi itu, dan karena itu bukan pula upaya menciptakan aliansi tandingan atau saingan,” tulis Agung Permadi dan kedua rekannya. Kalimat aslinya berbahasa Inggris.
Denmark: janji 1993 yang baru dicabut 29 tahun kemudian
Kasus Denmark bermula jauh sebelum PESCO ada. Pada 1992, pemilih Denmark menolak Traktat Maastricht. Kompromi yang disusun agar pemungutan suara tahun berikutnya berhasil melahirkan opt-out pertahanan: Denmark boleh tidak ikut dalam keputusan dan tindakan Uni Eropa yang berkaitan dengan pertahanan. Akibatnya, selama hampir 30 tahun negara itu berada di luar struktur pertahanan Kebijakan Keamanan dan Pertahanan Bersama Uni Eropa — padahal ia anggota pendiri NATO dan anggota kerja sama pertahanan Nordik, NORDEFCO.
Yang mengubahnya bukan negosiasi Brussels, melainkan invasi Rusia ke Ukraina pada 2022. Para pemimpin Denmark, tulis ketiga penulis, menyebut kembalinya perang di benua itu sebagai “Zeitenwende”, istilah Jerman untuk titik balik zaman. Dalam referendum Juni 2022, mayoritas pemilih Denmark memilih menghapus opt-out pertahanan. Pada Mei 2023, dengan persetujuan 26 negara anggota, Denmark bergabung ke Badan Pertahanan Eropa dan PESCO — menjadi anggota ke-26.
Bagi kerangka teori yang dipakai artikel ini, urutan peristiwa itu penting. Jarak Denmark dari PESCO tidak pernah berupa permusuhan; ia berupa pagar hukum yang dibuat sendiri, dan pagar itu bisa dibongkar ketika persepsi ancaman berubah cukup drastis.
Malta: netralitas yang tertulis dalam konstitusi
Malta berbeda. Netralitasnya bukan hasil negosiasi dengan Uni Eropa, melainkan dilindungi konstitusi negara itu sendiri, berakar pada deklarasi netralitas saat Malta merdeka dan dimuat dalam Konstitusi 1964 yang kemudian diamandemen. Sepanjang Perang Dingin, pemerintahan Malta yang silih berganti mempertahankan kebijakan netralitas luar negeri, termasuk netralitas militer.
Meski begitu, artikel tersebut menegaskan Malta tidak menarik diri dari sistem keamanan Eropa. Negara pulau itu tetap ikut misi-misi sipil Kebijakan Keamanan dan Pertahanan Bersama, dengan penekanan pada pengelolaan migrasi dari Mediterania dan kerja sama keamanan dengan Afrika Utara. Ketiga penulis juga mencatat, merujuk sejumlah survei, bahwa opini publik Malta bergerak: mayoritas besar responden disebut mendukung integrasi yang lebih dalam ke struktur militer Uni Eropa. Karena itu jarak Malta dari PESCO dibaca sebagai penghindaran permusuhan, bukan permusuhan itu sendiri.
Baca juga: Satu-satunya Nisan Bertulis di Lombok Menyebut Angka Tahun 1729
Kasus Inggris paling berbeda karena bukan soal pilihan. Setelah keluar dari Uni Eropa, Inggris bukan lagi negara anggota, sehingga tidak lagi memenuhi syarat untuk ikut PESCO. Ketiadaannya adalah akibat struktural Brexit, bukan opt-out sukarela. Kendati demikian, sikap London sudah tampak sebelum perceraian itu tuntas: pada 2018 pemerintah Inggris menarik dukungannya dari kelompok tempur pertahanan Uni Eropa dan menegaskan preferensinya agar arsitektur pertahanan Eropa bernaung di bawah NATO — sikap yang dalam artikel ini disebut “Atlantisisme sebelum integrasi pertahanan Eropa”.
Inggris pun tidak menghilang dari kawasan. Ia memimpin Joint Expeditionary Force bersama sekutu Nordik dan Baltik, tetap bermitra dengan Prancis lewat Perjanjian Lancaster House, dan sejak 2025 merundingkan kemitraan keamanan serta pertahanan pascabrexit dengan Uni Eropa dalam skala yang oleh para pengamat disebut sederhana.
Kawasan dengan terlalu banyak meja perundingan
Salah satu sebab kerumitan itu, menurut artikel tersebut, adalah tumpang tindih keanggotaan. Eropa punya salah satu struktur keamanan regional paling berlapis di dunia. NATO, yang berdiri pada 1949 dengan prinsip serangan terhadap satu anggota dianggap serangan terhadap semua, kini juga menangani ancaman nontradisional seperti terorisme dan serangan siber. Uni Eropa mengelola koordinasi keamanan lewat Kebijakan Luar Negeri dan Keamanan Bersama yang diadopsi pada 1993 serta Kebijakan Keamanan dan Pertahanan Bersama yang dimulai pada 1999, meskipun ia tidak memiliki tentara tetap. Badan Pertahanan Eropa berdiri pada 2004 untuk membantu negara anggota mengembangkan kapabilitas militernya.
Di luar keduanya masih ada Energy Community yang dibentuk pada 2005 dan memperluas pasar energi Uni Eropa ke Balkan, Laut Hitam, serta Kaukasus, dan OSCE, organisasi keamanan regional terbesar di dunia, yang mencakup dimensi politik-militer, ekonomi-lingkungan, dan hak asasi manusia, serta beranggotakan Rusia dan negara-negara Asia Tengah. Mandat yang bertumpuk itu, tulis ketiga penulis, sekaligus menjadi sumber ketegangan dan fragmentasi strategi. Sementara itu perpecahan internal soal kebijakan fiskal antara Utara dan Selatan, serta soal migrasi dan nilai antara Timur dan Barat, mempersulit pengambilan keputusan kolektif — ditambah bangkitnya Tiongkok dan ketidakpastian komitmen jangka panjang Amerika Serikat.
Amity, enmity, dan batas sebuah kepercayaan
Untuk membaca ketiga kasus itu, ketiga penulis memakai Regional Security Complex Theory dari Barry Buzan dan Ole Wæver. Teori ini menolak membaca keamanan lewat tindakan satu negara saja dan mengusulkan pembacaan lewat pola hubungan di dalam satu kawasan: amity, yaitu hubungan kepercayaan dan kerja sama, serta enmity, yaitu kecurigaan mendalam atau permusuhan. Dengan kacamata itu, PESCO tidak dibaca sebagai reaksi refleks atas Krimea atau Brexit, melainkan sebagai hasil jejaring hubungan yang sudah lama terbentuk.
Kesimpulan mereka soal ketiga negara yang absen disampaikan tanpa basa-basi. “Ketiga kasus itu tidak menunjukkan permusuhan terhadap koalisi amity yang terbentuk di sekitar PESCO; sebaliknya, masing-masing menunjukkan batas sejauh mana hubungan sebuah negara dengan kompleks keamanan regional dapat diubah menjadi komitmen institusional pada satu waktu tertentu,” tulis ketiga penulis. Dari sana mereka menarik satu poin lagi: “Ketiga kasus ini menunjukkan bahwa integrasi pertahanan Eropa yang kian meningkat lebih merupakan persoalan politik ketimbang persoalan kapabilitas, yang bertumpu pada kemampuan negara-negara anggota untuk menyesuaikan diri dan membangun kepercayaan di tengah perbedaan persepsi ancaman dan perbedaan kerangka konstitusional.” Kedua kutipan diterjemahkan dari bahasa Inggris.
Baca juga: Guru Besar Bima dan Boyolali di Meja Bedah Metodologi Sejarah
Perlu dicatat bahwa artikel ini tidak mengklaim PESCO menggeser NATO. Sebaliknya, penulisnya menyimpulkan NATO tetap penyedia keamanan utama di benua itu, sementara PESCO, Dana Pertahanan Eropa, dan komponen lain kerangka pertahanan Uni Eropa dirancang berjalan paralel — termasuk lewat Strategic Compass 2022 yang menargetkan perbaikan arsitektur keamanan kolektif Uni Eropa sampai 2030. Perlu dicatat pula bahwa metodenya kualitatif dengan desain studi kasus komparatif, bertumpu pada dokumen resmi, literatur akademik, serta komentar lembaga kajian dan media internasional, tanpa wawancara pengambil keputusan; dan penulisnya tidak menyediakan bagian keterbatasan penelitian, sehingga sejauh mana pola amity yang mereka baca dari teks dokumen mencerminkan pertimbangan sebenarnya di ruang rapat tidak diuji dalam artikel ini.
Yang tersisa adalah gambaran yang lebih rumit daripada peta hitam-putih negara pro dan anti-Eropa. Denmark memperlihatkan pengecualian hukum hasil negosiasi yang ternyata bisa dibatalkan. Malta memperlihatkan identitas konstitusional yang bertahan berdampingan dengan keterbukaan yang tumbuh. Inggris memperlihatkan pembatasan permanen yang dibuat sendiri. Tiga bentuk jarak, satu kawasan yang sama.
