Makin Besar Ekspor Daun Tembakau, Makin Sedikit Larangan Iklannya

Karung daun tembakau yang dikapalkan ke luar negeri dan bungkus rokok yang dipajang di meja kasir tampak seperti dua urusan yang tak saling menyapa. Yang satu urusan ladang dan neraca dagang, yang lain urusan toko dan layar gawai. Seorang peneliti di Finlandia menyandingkan keduanya untuk tahun 2020, lalu menambahkan urusan ketiga, yakni pajak rokok. Hasilnya tidak seragam: satu berkaitan, satu lagi tidak.

Peneliti itu Heikki Hiilamo dari University of Helsinki dan Finnish Institute for Health and Welfare. Naskahnya berjudul Is tobacco leaf export related to the implementation of tobacco demand reduction measures? dan terbit di jurnal BMC Public Health volume 26 nomor artikel 1804 pada 2026. Ia memakai data 181 negara dari laporan WHO tentang epidemi tembakau global, laporan kemajuan konvensi pengendalian tembakau, dan data perdagangan internasional.

Temuannya terbelah dua. Negara yang lebih bergantung pada ekspor daun tembakau menjalankan lebih sedikit larangan iklan, promosi, dan sponsor tembakau. Di sisi lain, besarnya ekspor daun itu tidak menunjukkan kaitan yang jelas dengan tarif pajak tembakau. Pajak justru berkaitan dengan hal lain, yaitu kuat atau lemahnya kemampuan negara menjalankan kebijakannya sendiri.

Daun yang dikapalkan keluar

Tembakau, menurut WHO yang dikutip naskah itu, ditanam di lebih dari 124 negara sebagai tanaman dagang dan menempati sekitar 3,2 juta hektare lahan subur. Industrinya memberi pekerjaan dan penghasilan bagi jutaan orang, dari petani, buruh pabrik, sampai pengecer. Pada saat yang sama, pemakaian tembakau disebut sebagai penyebab hampir sembilan juta kematian setiap tahun, kematian yang sebenarnya dapat dicegah.

Dalam satu dasawarsa terakhir, tulis Hiilamo, produksi daun tembakau bergeser dari negara berpendapatan tinggi ke negara berpendapatan rendah, terutama di Afrika. Banyak pemerintah dan petani kecil di sana memandang tembakau sebagai jalan keluar dari kemiskinan. Naskah itu mencatat pula sisi sebaliknya: bertani tembakau merugikan kesehatan dan kesejahteraan petani, lingkungan, serta kemakmuran jangka panjang negara penanamnya.

Ukuran yang dipakai Hiilamo sederhana, yakni nilai ekspor tembakau mentah dalam dolar Amerika Serikat sebagai bagian dari produk domestik bruto pada 2020. Rentangnya dari nol sampai 4,1 persen, dan angka tertinggi itu milik Malawi. Rata-ratanya hanya 0,08 persen. Hiilamo menyebut Malawi pencilan yang jelas dalam data itu, dengan porsi ekspor daun tembakau yang jauh lebih tinggi daripada negara lain.

Baca juga Ekspor Sumatera Utara Harus Dibuat Dua Kali Permintaannya

Iklan yang dibiarkan di dalam

Urusan kedua diukur dengan skor nol sampai sepuluh. Skor itu menghitung berapa banyak larangan yang dilaporkan sudah dijalankan sebuah negara menurut Pasal 13 konvensi pengendalian tembakau WHO, yang dikenal dengan singkatan FCTC. Sepuluh butirnya antara lain pajangan produk di titik penjualan, iklan di internet dalam negeri dan internet global, penempatan produk, penggambaran tembakau di media hiburan, serta sponsor acara internasional.

Butir lainnya mencakup pemakaian merek tembakau pada produk lain, kegiatan tanggung jawab sosial perusahaan, dan iklan lintas batas yang keluar dari maupun masuk ke sebuah negara. Rata-rata skor dunia 5,179, kira-kira separuh dari daftar. Empat belas negara meraih skor penuh, di antaranya Bhutan, Georgia, Iran, Mongolia, Panama, dan Togo. Skor terendah yang tercatat adalah nol.

Di sinilah daun tembakau dan iklan bertemu. Makin besar porsi ekspor daun terhadap produk domestik bruto, makin rendah skor larangan iklan sebuah negara. Hiilamo menyebut kaitan negatif itu besar dan konsisten. “Negara dengan ekspor daun tembakau yang lebih besar dibandingkan produk domestik brutonya lebih kecil kemungkinannya telah menjalankan larangan iklan, promosi, dan sponsor tembakau,” tulis Heikki Hiilamo dalam naskahnya yang berbahasa Inggris.

Kaitan itu bertahan ketika kelompok pendapatan negara ikut diperhitungkan. Ia juga bertahan ketika Malawi, yang porsi ekspor daunnya jauh di atas negara lain, dikeluarkan dari data. Menurut Hiilamo, hasil ini menguatkan temuan kualitatif terdahulu tentang keberhasilan industri tembakau menghalangi kebijakan pengurangan permintaan tembakau.

Pajak yang tidak ikut bergeser

Pada kasus kedua, hasilnya berbeda. Pajak diukur sebagai persentase dari harga merek rokok paling laku di tiap negara pada 2020. Rentangnya lebar, dari 6 persen di Mauritania sampai 93 persen di Palestine, dengan rata-rata 54,2 persen. Hiilamo semula menduga negara pengekspor daun juga akan berpajak lebih rendah. Dugaan itu tidak terbukti.

Banyak sedikitnya daun tembakau yang diekspor sebuah negara tidak menunjukkan kaitan yang jelas dengan tarif pajaknya. Hiilamo lalu mencoba ukuran pajak yang lain, sebab negara dengan harga rokok murah bisa tampak baik bila hanya dilihat dari porsi pajak dalam harga. Ukuran pengganti itu, Tobacco Tax Scorecard dari Tobacconomics, ikut menimbang harga rokok, perubahan keterjangkauan, dan struktur pajak. Hasilnya tetap sama.

Dari situ ia menarik bacaan yang hati-hati. “Hasil ini menunjukkan bahwa kebijakan pajak tembakau bisa jadi lebih terlindung dari kepentingan pertanian tembakau daripada kebijakan larangan iklan, promosi, dan sponsor,” tulis Hiilamo, juga dalam bahasa Inggris. Kedua kebijakan itu, menurut naskah, sama-sama tergolong langkah pengurangan permintaan yang paling sedikit dijalankan dari seluruh isi konvensi.

Baca juga Warga Bangkok Membeli Alkohol di Minimarket, Tembakau di Warung

Kemampuan negara yang ikut menentukan

Yang berkaitan dengan pajak ternyata kemampuan negara, yaitu kesanggupan sebuah negara menjalankan dan menegakkan kebijakan serta fungsi dasarnya. Hiilamo mengukurnya dengan Fragile States Index terbitan Fund for Peace. Pada 2020, Yaman mencatat skor kerapuhan tertinggi, 112,4, dan Finlandia terendah, 14,6. Negara dengan kemampuan yang lebih lemah cenderung memasang tarif pajak tembakau yang lebih rendah.

Kaitan itu tetap terlihat setelah kelompok pendapatan dimasukkan, dan tetap muncul pada ukuran pajak pengganti. Bedanya begini: ketika kemampuan negara dipersempit menjadi legitimasi negara saja, yakni keterwakilan dan keterbukaan pemerintah serta kepercayaan penduduk pada lembaganya, kaitan itu melemah. Begitu kelompok pendapatan ikut dihitung, legitimasi tidak lagi bermakna secara statistik, sementara negara berpendapatan menengah atas dan tinggi tampak berpajak lebih tinggi.

Hiilamo membaca perbedaan itu sebagai petunjuk bahwa kemampuan negara dalam arti luas, bukan legitimasi semata, lebih penting bagi kebijakan pajak tembakau yang efektif. Pada larangan iklan, keadaannya lain. Mengganti ukuran kemampuan negara dengan legitimasi tidak mengubah hasil apa pun, dan ekspor daun tetap menjadi faktor yang berkaitan dengan skor larangan.

Ketika industri berdiri di belakang petani

Mengapa ladang bisa berhubungan dengan iklan, naskah itu menjelaskannya lewat cara industri bekerja. Perusahaan tembakau, tulis Hiilamo dengan merujuk WHO, memakai pertanian tembakau untuk menggagalkan perbaikan kebijakan dengan menggambarkan pertanian itu sebagai hal yang mutlak bagi pengentasan kemiskinan. Aturan digambarkan tidak adil, dan sisi baik pertanian tembakau ditonjolkan.

Naskah itu juga mengutip tinjauan Lencucha dan rekan-rekannya. Memang benar tembakau ditanam di banyak daerah yang tertinggal secara ekonomi, tetapi riset secara konsisten menunjukkan daerah itu bukan tanpa peluang ekonomi lain. Contoh dari Amerika Serikat ikut disebut: di negara bagian penanam tembakau, aturan bebas asap rokok baru maju pesat sejak 2003, setelah persekutuan antara perusahaan dan petani tembakau melemah.

Konvensi sebenarnya sudah menyediakan pagar. Pasal 5.3 mewajibkan negara pihak melindungi kebijakannya dari kepentingan dagang industri tembakau. Namun, dalam siklus pelaporan kesembilan, campur tangan industri justru menjadi hambatan yang paling sering disebut negara pihak. Naskah itu mencatat pula tujuh negara yang pada 2020 belum menandatangani atau menjadi pihak konvensi, yaitu Dominican Republic, Eritrea, Indonesia, Liechtenstein, Malawi, Monaco, dan Somalia.

Baca juga Siswa Laki-laki Merokok 34 Persen, Perempuan Hanya 1,5 Persen

Ketika negara sendiri ikut berdagang

Di sisi lain, ada negara yang bukan hanya mengatur, melainkan juga memiliki pabrik rokoknya. Hiilamo menyebut keadaan ini dapat mengubah cara membaca temuannya. Pemerintah semacam itu memegang peran ganda sebagai pengatur sekaligus penerima manfaat ekonomi dari sektor tembakau. Tarif pajak bisa saja lebih tinggi, sebab pajak menjadi jalan mengalirkan pendapatan dari produksi yang dikuasai negara.

Pada waktu yang sama, pemerintah seperti itu mungkin lebih enggan menjalankan larangan iklan yang ketat. Larangan semacam itu langsung menekan permintaan dan dapat menggerus keuntungan perusahaan milik negara. Hiilamo mengajukannya sebagai pertimbangan tambahan, lalu menyarankan riset berikutnya menelusuri bagaimana berbagai sisi pertanian tembakau saling memengaruhi kebijakan pengurangan permintaan.

Batas penelitian ini ia tulis sendiri. Data yang dipakai hanya memotret satu tahun, sehingga penafsiran hasilnya terbatas. Bisa jadi industri memang memilih menanam di negara yang sejak awal lemah aturannya, bukan aturan yang melemah karena tembakau ditanam. Ada pula faktor yang tidak teramati, dan ekspor daun mentah hanyalah satu sisi dari kegiatan ekonomi industri tembakau, di samping pembuatan dan perdagangan rokok.

Simpulan naskah memuat dua hal. Ekspor daun tembakau berkaitan dengan pelaksanaan larangan iklan, promosi, dan sponsor pada 2020, tetapi tidak dengan tarif pajak. Bagi sisi pertama, Hiilamo menekankan pentingnya menegakkan Pasal 5.3, terutama di negara yang bergantung pada pertanian dan ekspor tembakau. Bagi sisi kedua, ia menekankan penguatan kemampuan di wilayah yang tata kelolanya lemah.